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          【干貨】城投公司 如何轉型?轉型后又如何自居?轉型后又和政府有何關系?
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          【干貨】城投公司 如何轉型?轉型后又如何自居?轉型后又和政府有何關系?

          • 分類:領導關懷
          • 作者:
          • 來源:
          • 發布時間:2020-10-22 11:10
          • 訪問量:0

          【概要描述】城投公司要實現從融資型企業向經營型企業轉變,從行政化管理向公司化管理轉變,應明確以產業、市場、價值為導向的轉型策略,抓住新時代給予的各種機遇,積極響應國家與省市的各項政策,盡快采取轉型措施,并勇于嘗試新領域以便能夠盡快適應市場需求,實現國有企業做強做優做大的目標。我們從城投公司轉型的基礎、轉型的方向,以及轉型的要點三個方面進一步闡述。

          【干貨】城投公司 如何轉型?轉型后又如何自居?轉型后又和政府有何關系?

          【概要描述】城投公司要實現從融資型企業向經營型企業轉變,從行政化管理向公司化管理轉變,應明確以產業、市場、價值為導向的轉型策略,抓住新時代給予的各種機遇,積極響應國家與省市的各項政策,盡快采取轉型措施,并勇于嘗試新領域以便能夠盡快適應市場需求,實現國有企業做強做優做大的目標。我們從城投公司轉型的基礎、轉型的方向,以及轉型的要點三個方面進一步闡述。

          • 分類:領導關懷
          • 作者:
          • 來源:
          • 發布時間:2020-10-22 11:10
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          城投公司如何快速轉型?

           

          城投公司要實現從融資型企業向經營型企業轉變,從行政化管理向公司化管理轉變,應明確以產業、市場、價值為導向的轉型策略,抓住新時代給予的各種機遇,積極響應國家與省市的各項政策,盡快采取轉型措施,并勇于嘗試新領域以便能夠盡快適應市場需求,實現國有企業做強做優做大的目標。我們從城投公司轉型的基礎、轉型的方向,以及轉型的要點三個方面進一步闡述。

          轉型的基礎

          對于國家級、省級、市級、園區級、區縣級等多級城投,以及綜合性、專業性城投,其內在特性差異極大,不能簡單一概而論,還要從城投的具體情況來判斷在該區域的地位,下一步的定位調整,與區域的關系,重點應發展的方向。

          一是所在區域的發展階段。城投公司的發展首先需要主動融入當地區域發展。毫無疑問,處在戰略性機遇期(融入國家戰略)的地區擁有的政策、資金、資源更多,能夠爭取到的重大項目幾率更大,當地城投公司發展機會也會更多,比如“一帶一路”、雄安、海南。第二,能夠承擔省市級重大發展任務的地區也能得到資源支持,比如長江經濟帶、成渝城市群。第三,在沒有特別的利好機遇時,必須在常規發展中找特殊,比如城市交通樞紐建設、文旅產業發展、特色小鎮建設等。第四,如果區域處在發展制約期,也必須考慮到發展上各種限制,比如生態環境保護、支柱產業缺乏、人口外流等。

          二是地方政府的發展理念與政府實力。地方政府特別是一把手的執政理念會嚴重影響城投公司的運作風格,優先發展工業還是文旅產業,優先打造新城區還是舊城區改造,都會直接影響城投公司的發展軌跡。其次,地方財政實力不同也直接影響城投公司的項目開展,浙江、江蘇省內城際鐵路項目獲批而內蒙古包頭地鐵項目叫停就是這個原因。此外,上級主管廳局委辦的差異也不可忽視,發改、財政等強勢部門直管的城投公司往往能夠獲取更多的資源。

          三是城投相關業務的集中程度??闯峭稑I務分散還是集中,拿重慶、上海、杭州的城投舉個例子:重慶“八大投”分散設立專業化的投融資公司,城市建設運營各大業務由不同的專業公司開展;而上海、杭州則打造綜合性的大型城投集團,城投公司業務涵蓋土地置業、市政、環保、公用事業,乃至金融等業務。打造國有資本投資運營平臺,重組區域內國有資產,優化國有企業產業結構,提高國有企業競爭力,也是新一輪國資國企改革的要求。能否通過重組、劃撥等方式爭取到經營性及準經營性資產是衡量城投公司是否具備市場化轉型基礎的至關重要的因素之一。

          四是城投公司的綜合經營能力。其一,城投公司的綜合融資能力既包括債務融資等常見融資渠道,也包括城投公司通過PPP、產業基金等方式開展的資本運作,還包括把自身的土地、礦產、旅游資源、交通樞紐、物流園區等資產進行各種經營性探索帶來的資本溢出,對城投資本支出進行補償。其二,城投公司的綜合運營能力既包括基礎設施建設投資的專業能力——是否具備設計、監理、施工乃至工程總包的資質,對工程項目安全、質量、成本嚴格把控的工程管理能力,以及道路、橋梁、置業、園林等跨領域建設能力,也包括對基礎設施建設形成資產的市場化經營能力——物業、養護、公交運營、會展經營、公用事業等,以及多元化市場業務的開展——文旅、環保、新能源、金融等板塊。上述兩種能力構成的城投公司綜合經營能力決定了城投公司能不能在城投企業特有的被動性經營中走出來,在負債完成地方政府指令的建設性任務的同時,能不能利用主業的資金、信譽、資源、人脈和延伸性經營空間,開辟出新的市場化的增長空間,對城投主業形成補償,形成與主業的互補互促的良性循環。

          轉型的方向

          中國的城市化道路依然漫長,城市基礎設施建設任務依然艱巨,而眾多政策約束也從未否定城投公司的積極作用,未來城投公司依然需要在城市建設與社會發展中繼續發揮中堅作用。肩負著城市建設與發展使命的城投公司在新形勢下需要找準定位、理順關系、明確目標、轉型業務,以不增加政府隱性債務為前提,通過更規范的融資行為、更市場化的運作方式來譜寫城市發展的新篇章。

          一是找準定位。城投公司的立身之本是落實城市建設與發展規劃,是地方政府城市建設意圖的有力推進者與忠實實施者,這是城投公司發展必不可少的功能性一元。同時,城投公司的發展也要兼顧市場化一元,這是當前市場化轉型的主要方向,要由過去以完成政府任務、實現社會效益為主要目標的業務模式,轉向市場化、專業化、集團化公司的定位,既要擔當國有企業的社會責任也要追求企業生存的經濟目標,構建兼顧社會效益與市場效益的二元融合式的經營模式。

          二是理順關系。由于歷史原因,以前城投公司與地方政府“政企不分家”,城投公司的管理層多由政府部門人員兼任,雖然近年來這種狀況已經有所轉變,但很多城投公司行政式管理風格依然延續,成為市場化轉型的主要障礙。市場化轉型要求城投公司從公司治理、組織結構、人員構成、審批流程等方面都要遵循現代企業制度,由過去行政化色彩的組織模式,向現代產權結構的治理方式轉變,構建符合現代化企業制度的集團化管控、專業化經營、集約化管理的現代化企業集團。而政府部門也需要轉變以往行政指令式的任務下達方式,形成國有資本授權管理體制下的契約化的新型政企關系,按照市場化的方式依托城投公司推進新時代城市建設任務。

          三是明確目標。城投是一個綜合性行業,業務范圍涵蓋了土地開發置業、道路橋梁交通、市政設施配套、公用工程與公共服務等城市發展的方方面面,業務鏈條從投融資到設計、施工,再到運營、管理等全過程。具體到某個城投公司,所在城市發展所處的階段不同,所掌握的核心資源不同,發展的路徑自然不同,明確未來發展的目標對轉型發展至關重要。從城投公司的核心歷史使命出發,長遠的發展目標應該是成為集“城市發展建設、城市綜合運營、城市資源組織,以及城市產業驅動”于一體的大型的、多元化的、城市建設運營綜合服務商。就當前形勢而言,城投公司轉型有幾個具體目標:第一,規范融資行為,化解歷史債務;第二,盤活存量資產,尋求增量空間;第三,探索經營業務,增強造血功能;第四,融入國企改革,升級平臺功能;第五,更新經營理念,完善企業制度。

          四是轉型業務。對上海、北京、天津、杭州等標桿城投企業研究發現,優秀的城投公司在業務板塊構成上共同的特征是除了城投主業能力突出外普遍擁有多個經營性及準經營性業務板塊,并且金融板塊能力都很強。根據城投行業發展規律,結合外部形勢判斷,我們形成了城投公司業務轉型的思路。第一,基礎設施建設仍然是核心,要把握互聯網信息時代背景下結合科技創新元素的城市基礎設施升級與服務功能升級帶來的新機遇,更要仔細研究城市規劃與發展戰略主動策劃與爭取重大項目、示范項目;第二,公共服務是重點,能夠帶來穩定現金流,并且抓住水務、燃氣、公交、供暖等公用事業機會,也就抓住了城市核心客戶群體,提供傳統服務的同時深度挖掘潛在需求,也能為城投公司未來新業務發展提供基礎和支持;第三,金融板塊是必需,要通過產業基金、PPP引導基金的設立,引導政府資金、社會資本共同參與城市建設,要積極利用股權投資拓展產業布局,通過開展基礎設施資產證券化盤活存量、放大增量,同時也要適時布局小額貸款、融資租賃、商業保理等金融業務,以產促融、以融興產,實現產融結合的良性發展模式;第四,發展新型業務是拓展,要依托城投公司項目資源獲取優勢,響應所在區域的產業發展規劃,通過股權投資、內部創業等機制,積極布局戰略性新興產業與地方扶持產業,逐步打造圍繞城市建設和發展的城投產業生態圈。

          轉型的要點

          城投轉型要充分發揮城投公司在重大項目策劃、投資建設等方面的先發優勢和國有企業品牌、資源、規模等方面的優勢,通過剝離、轉讓等方式,降低公益性、無效資產比重,通過劃撥、股權多元化等方式整合新的可經營性資產,通過引進人才和開展混合所有制提升運營能力,逐步實現業務拓展和產業鏈延伸。轉型的過程勢必打破現有的格局,引發連鎖反應,必須妥善處理各方關系,因而轉型之路必須獲得上級部門支持,要通盤考慮、精心謀劃、穩步推進。

          一是結合實際做好頂層設計。轉型發展是企業戰略性工作,必須要做好頂層設計,要有清晰的發展方向和業務定位。要實現轉型發展,就必須圍繞可持續發展和市場化轉型,做好發展規劃,為轉型發展構建頂層設計。要通過頂層設計,明確業務重點、業務布局、業務方向和保障措施。

          二是牢牢把握市場化方向。一要通過對現有資源的整合和優化配置,按照市場化、專業化的要求,分類施策,做大做強已有經營性項目。二要整合項目策劃、建設管理和成本控制等方面的綜合優勢,打造參與PPP、投建一體化等基礎設施市場化運作模式的核心競爭能力,繼續發揮城建主力軍的作用。三要堅持有所為有所不為的原則,有選擇性地進入一些機遇性領域,拓展業務,培育新的經濟增長點。

          三是力求平穩推進轉型。經過多年的發展,各家城投公司都形成了已有的模式和特點,往市場化轉,在人員結構、薪酬機制、業務模式需要有個適應期,都需要精心謀劃和準備。處理存量債務、調整人員、重組業務、搭建新的平臺,都避免不了觸動各方面的利益,避免不了遇到這樣和那樣的困難和阻力。這些都要求提前制定轉型策略,積極穩妥推進。

          四是積極爭取政府部門的支持。城投公司的發展是在地方政府的指導和支持下進行的,當前的轉型必須要得到政府的支持、指導和推動才能成功。城投公司需要主動作為、超前謀劃,提出轉型發展的思路,積極與政府和相關部門溝通,爭取獲得政府和相關主管部門的支持。比如,力爭財政部門解決好存量債務,卸掉部分歷史包袱;爭取稅務部門在轉型過程中給予稅收的優惠或減免支持;爭取政府在PPP等基礎設施新的商業模式運作上給予優先權等等。

          城投轉型的路徑及轉型后的業務

          最常見的轉型有兩種。一種是實體投資,一種是做金融。城投公司在實體投資上新業務,一般開展在房地產、旅游、養老、教育、生態環境保護等行業,城投公司在往這些方面轉型時,因為有政府背景,做起來相對容易。比如有的會在開發保障房的基礎上,再開發點商品房,最好是有機會能跟恒大、萬科等大房企合作,學點開發經驗,再有些有資源的會搞城市燃氣、加油站、供水污水處理、垃圾發電、商業地產等能夠產生現金流的項目,也有些會搞貿易業務迅速做大規模。在轉型做金融方面,一些綜合實力比較強的城投公司涉足金融業務、甚至組建金控集團的,通過參股或打造綜合性金控平臺,整合各種金融資源,有一些城投旗下有牌照,例如城鄉擔保、小額貸款、融資租賃、資產管理、互聯網金融、私募基金等牌照,同時一些城投機構還參股當地的銀行,這些金融業務都給城投帶來了新的利潤點。還有些搞小額貸款、融資租賃、擔保,再有些會切入更加市場化的業務,比如收購上市公司、進行優質企業的股權投資、不良資產處置等。

          城投之前主要是以債務性融資為主,資金主要投向于政府的基礎設施建設。轉型后的城投無非需要在運營上突出了市場化特點,首先,市場化和非市場化相分離,將經營性項目、準經營性項目和公益性項目分開管理、分開核算。對于經營性項目面向社會各類資本開放,其中項目中被地方政府掌控的股權和經營權也進行部分出售以及轉讓,以便引入民營資本增加國有資本的流動性;對于準經營性項目則是轉變企業經營機制,通過整合行業資源,構建針對單個基礎設施行業的投融資平臺;公益性項目則由地方政府的財政收入資金進行全面覆蓋。一方面提高了經營性項目的盈利能力,降低了關聯交易的可能,另一方面,實現了準經營性項目、經營性項目反哺公益性項目的有機結合,提高項目運營的效率。

          轉型后城投與政府之間的關系

          《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》明確:建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能。政府需要舉債的話,需要通過城投去融資,還款時候,政府把錢給城投,城投再給貸款方。城投債,表面是企業債,實際則行政府債之實。地方政府的基建項目融資規模動輒就是萬億級,不斷地借新換舊,債務規模也像滾雪球一樣越來越大。之前是剪不斷理還亂的關系,剝離政府融資功能后的平臺會轉化為比較純粹的國企。其與政府的關系純粹又簡單,如下圖所示:

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          轉型后的城投作為PPP社會資本的政策性論證

          曾幾何起,城投公司參與PPP項目變成了人人喊打的事情。每每有城投公司中標當地PPP項目,“違規”、“內幕”和“地方保護”的喊聲就不絕于耳。那么城投公司能否參與PPP項目呢?小編整理了以下表格。

           

          法律文件

          社會資本方

          財金[2014]113號文

          本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

          項目合同指南(156號文)

          本指南所稱的社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的 PPP項目。

          國辦發[2015]42號文

          對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的(融資平臺公司),在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。

           

           

          財政部2014年發布的113號文和其后156號文明確要求指出PPP項目的本級政府所屬融資平臺公司及其控股的國有企業不能以社會資本的身份參與本級政府轄區內的PPP項目,只不過156號文不限制國有上市公司參與。以上成為眾多指責城投公司參與PPP項目違規的理由。但是不論從發文的時間先后順序,還是發文的政府層級,國辦發〔2015〕42號效力都要高于財金〔2014〕113號,因此融資平臺公司在轉型市場化后的條件情況下,可以參與PPP項目。雖然目前業內大部分專家對融資平臺公司作為社會資本參與PPP項目持相對負面觀點。但出于中國國情及優質融資平臺公司需求的考慮,在充分競爭的前提下,給予優質且完全商業化運營的融資平臺公司一定的發展空間也不失為因勢利導。綜上所述,轉型后的城投作為PPP社會資本是有政策依據的。

          轉型后城投和政府之間的關系

          依據國發【2014】43號文,要明確政府和企業的責任,不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的,按約定規則依法承擔相關責任。轉型后的城投參與PPP項目就和社會資本無太大差別。具體權責如下:

          (1)政府和城投公司以平等民事主體的身份訂立合作協議,按照合約賦予社會資本基礎設施和公用事業的特許經營權,社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的工作,政府負責公共服務價格和質量監管。

          (2)規范城投和地方政府的債權債務關系,除非經過法定程序批準不得新增政府債務,確保融資資金歸集到城投公司投資用于城市建設項目,實現??顚S?。

          (3)規范與政府間的法律和結算關系。與政府簽訂代建協議、建立委托代理關系的形式,或直接負責項目的投資建設,或作為項目主體將工程發包給建筑施工方,作為代理人定期獲得地方政府的工程結算款。

          (4)政府牽頭,建立國有資產保值增值指標體系。按年度考核其經營指標,加強對城投公司增減資本、合并、分立,發行債券重大事項的監管。

          轉型后城投的主要融資模式

          融資模式的變革首先可以是資本金注入對象的集中化與資金來源的多樣化。不僅僅是財政撥款、土地劃撥、國有股權出資,還可以采取國債注入、土地儲備收益權注入、存量資產注入和稅收返還等方式。當然也要降低無效項目投資。然后是融資方式市場化和手段廣泛化,降低杠桿率和負債率、優化資產負債結構、完善商業運作模式、平衡現金流等重視企業信用建設。區域性股權交易中心,產業基金,企業債券,發行信托產品,海外融資等都是行之有效的融資方式。其實,融資模式萬變不離其宗的永遠是股權融資和債權融資。前者包括上市、并購重組、產業基金等,后者包括銀行貸款、發行債券、信托、融資租賃、盤活存量資產、ABS等。

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